Fusion ASN-IRSN : « garder une séparation entre expertise et décision »

Le Monde de l’Énergie ouvre ses colonnes à Mathias Roger, sociologue des sciences et des techniques et spécialiste des questions de gestion des risques naturels et industriels, et Michaël Mangeon, docteur en sciences de gestion, chercheur associé au laboratoire environnement ville et société (EVS) de l’université de Lyon et spécialiste de l’histoire de la sûreté nucléaire, auteurs de l’article Sûreté nucléaire et fusion entre ASN et IRSN : l’originalité du modèle à la française pour évoquer avec eux la possible fusion entre l’ASN et l’IRSN, et, plus globalement, la place, le rôle, l’histoire et l’avenir de la sûreté nucléaire en France.

Dans la seconde partie de cet entretien, ils évoquent le projet de fusion de l’ASN et de l’IRSN, les craintes qu’il suscite et les questions qu’il ouvre. Pour retrouver la première partie, centrée sur l’histoire et les principes de la sûreté nucléaire en France, c’est par ici.

Le Monde de l’Énergie —Le gouvernement français a tenté d’imposer la fusion de l’ASN et de l’IRSN par un cavalier législatif à la loi d’accélération du nucléaire, début 2023. Sous la pression, l’amendement a finalement été retiré. Mais cette fusion est toujours en projet, et s’inscrit désormais dans une loi dédiée. Quels en sont les contours et quels sont ses objectifs affichés ?

Mathias Roger et Michaël Mangeon —Les objectifs affichés de la réforme sont de simplifier et fluidifier le processus d’instruction des dossiers de sûreté pour gagner en efficacité et rapidité, de sorte à accompagner au mieux la relance du nucléaire. Pour cela, le projet de loi propose de fusionner en un seul établissement les fonctionnaires de l’autorité de sûreté et les travailleurs de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

Deux activités font également l’objet d’un traitement particulier dans le projet de loi : la direction de l’expertise nucléaire de défense de l’IRSN, qui sera opérée par le ministère des armées et les activités concernant la fourniture et l’exploitation de dosimètres à lecture différée de l’IRSN, qui seront opérés par le ministère des armées et le CEA.

Le Monde de l’Énergie —Comment réagissent les acteurs concernés face à ce projet, en particulier l’IRSN ?

Mathias Roger et Michaël Mangeon —La première annonce de la fusion en février 2023 a été vécue comme un choc par les experts et chercheurs de l’IRSN, car elle a été annoncée sans travaux préalables sur le sujet et sans concertation avec la direction de l’IRSN. Sur la forme, une grande partie des acteurs concernés (IRSN, ASN et exploitants) et la majorité des députés ont été opposés à cette manière de procéder. C’est ce qui explique le rejet de ce projet par le parlement au printemps 2023. Le nouveau projet de loi a bénéficié de travaux de l’OPECST et de multiples auditions, ce qui est un point positif, car les acteurs sont plus à même de saisir des risques et opportunités de cette réforme. Les salariés de l’IRSN sont aujourd’hui encore opposés à ce projet, notamment car ils ne perçoivent toujours pas clairement les objectifs et les bénéfices escomptés de la réforme.

Le Monde de l’Énergie —Si cette fusion doit avoir lieu, quelles précautions l’exécutif doit-il prendre pour ne pas détériorer la qualité de la sûreté nucléaire « à la française » ?

Mathias Roger et Michaël Mangeon —Ce projet de loi pose plusieurs problématiques. La première tient aux modalités du maintien d’une forme de séparation entre expertise et décision au sein de la nouvelle entité. Ce sujet a été longuement discuté dans la première lecture au Sénat et fait l’objet de plusieurs amendements pour entretenir une frontière entre le personnel effectuant l’expertise et celui étant chargé de la prise de décision. L’objectif de base d’une telle séparation est de préserver l’expertise scientifique pour qu’elle ne soit pas « polluée » par des enjeux liés à la décision (enjeux techniques, politiques, économiques, industriels, énergétiques…). Dans le cas du nucléaire français, en théorie, c’est l’ASN qui porte ces enjeux tandis que l’IRSN n’est « que » l’appui technique et scientifique. Dans les faits, il y a beaucoup de porosité entre expertise et décision : les experts scientifiques de l’IRSN ne sont pas dénués de réflexion sur la portée (faisabilité) de leurs avis pour l’industriel ; de même, l’ASN n’est pas un « simple décisionnaire » et conduit également des expertises. Mais, avec la fusion de ces deux organismes, il existe un risque que ces enjeux soient directement intégrés dans l’expertise au risque de la compromettre ou, ce qui n’est pas plus souhaitable, que l’expertise détermine directement la décision. L’idée de garder une séparation entre expertise et décision c’est préserver dans le temps à la fois la qualité de l’expertise et la latitude de la décision. Derrière cette question, il y aussi celle du rapprochement entre deux cultures différentes : celle de l’IRSN, plutôt scientifique et technique, et celle de l’ASN, plutôt administrative et réglementaire. La culture de l’IRSN ne va pas disparaitre dans le nouvel organisme et une forme de cohabitation va devoir s’installer, avec son lot de tensions, au moins pendant plusieurs années.

Un second problème provient du caractère multiple de l’IRSN qui dépasse les prérogatives propres à l’ASN. L’objectif de la loi concerne une des fonctions premières de l’IRSN, l’expertise en sûreté des installations nucléaires en soutien de l’ASN. Mais l’IRSN fait bien d’autres choses, en particulier il est compétent en matière de sécurité des sites (protection contre la malveillance), il est l’acteur central en France concernant le suivi et les effets de la dispersion de radioélément dans l’environnement et les populations, il est producteur et prestataire pour la vente de dosimètre et le contrôle du personnel exposé aux radiations dans les centrales, mais aussi les hôpitaux et, enfin, il est un grand centre de recherche sur la sûreté nucléaire et la radioprotection, reconnu à l’international. Derrière la fusion entre IRSN et ASN se pose donc la question, loin d’être triviale, de l’éclatement de l’IRSN (à l’ASN, au CEA, au ministère de la Défense) et sur les moyens de maintenir une synergie forte entre ces différents organismes. Or sur ces aspects, tous les problèmes sont encore loin d’avoir été soulevés.

Enfin, un des sujets majeurs est le maintien des compétences technique et scientifique sur long terme chez la nouvelle autorité et les exploitants, socle du modèle français du « dialogue technique ». Les compétences en sûreté nucléaire sont rares, parfois uniques. Si vous perdez un spécialiste, vous ne pouvez le remplacer d’un coup de baguette magique et ça sera, soit du temps perdu dans la future expertise des dossiers, soit, une expertise moins rigoureuse. La déstabilisation du système engendrée par la réforme et les conditions salariales proposées par les industriels et leurs prestataires poussent des experts et chercheurs à quitter l’IRSN. Il faut donc être très vigilant sur ce sujet dans les années à venir pour éviter un déséquilibre de compétence entre industriels et autorité de sûreté. Par le passé, on estimait qu’il fallait dans la sûreté du personnel aguerri, ayant eu une expérience dans le développement industriel de réacteurs nucléaires. Aujourd’hui le risque est que le nouvel organisme peine à recruter ou devienne un simple lieu de passage pour des ingénieurs ou fonctionnaires en sortie d’école… La loi propose des éléments concernant l’attractivité de la nouvelle entité, mais ça reste un sujet sensible pour l’avenir.