En France, la sûreté nucléaire « n’est pas considérée comme un contrôle de conformité à des normes préétablies »

En France, la sûreté nucléaire « n’est pas considérée comme un contrôle de conformité à des normes préétablies »

Le Monde de l’Énergie ouvre ses colonnes à Mathias Roger, sociologue des sciences et des techniques et spécialiste des questions de gestion des risques naturels et industriels, et Michaël Mangeon, docteur en sciences de gestion, chercheur associé au laboratoire environnement ville et société (EVS) de l’université de Lyon et spécialiste de l’histoire de la sûreté nucléaire, auteurs de l’article Sûreté nucléaire et fusion entre ASN et IRSN : l’originalité du modèle à la française pour évoquer avec eux la possible fusion entre l’ASN et l’IRSN, et, plus globalement, la place, le rôle, l’histoire et l’avenir de la sûreté nucléaire en France.

Dans la première partie de cet entretien, ils nous éclairent sur l’histoire et les principes de la sûreté nucléaire en France.

Le Monde de l’Énergie —Pouvez-vous nous rappeler les grands principes qui fondent la gestion de la sûreté nucléaire en France ? En quoi est-elle différente des celle d’autres pays disposant de centrales nucléaires, les États-Unis par exemple ?

Mathias Roger et Michaël MangeonDepuis les années 1960, l’expertise et le contrôle de la sûreté nucléaire sont assurés par un « dialogue technique » entre spécialistes qui se déroule dans des arènes fermées. Aujourd’hui, le dialogue s’organise autour de trois acteurs principaux : l’industriel ou l’exploitant, un expert public et une autorité de sûreté. Le règlement des questions de sûreté est guidé par la recherche de consensus et le « jugement d’expert » constitue la base de toutes décisions. En pratique, ce dialogue n’est pas que technique et inclut ouvertement et librement tous les aspects liés aux décisions de sûreté (coût, retards, niveau de sûreté, développement des connaissances, compétitivité et comparaison internationale…).

L’efficacité de ce dialogue dépend alors de deux valeurs cardinales : l’esprit des relations entre acteurs et la doctrine de la compétence. Il s’agit, pour chaque question technique, de respecter l’avis du plus compétent et cela indépendamment de son rattachement institutionnel. Ce fonctionnement requiert une certaine proximité, une bonne entente, un haut niveau de confiance mutuelle (permise par l’absence de cadre réglementaire formalisé) et enfin une totale autonomie vis-à-vis de la société et du pouvoir politique.

Autrement dit, la sûreté n’y est pas considérée comme un contrôle de conformité à des normes préétablies, mais comme un sujet devant être élucidé au cas par cas via le dialogue entre parties prenantes des projets. Aujourd’hui, le modèle français est de plus en plus réglementaire et la séparation entre expertise (portée par l’IRSN) et décision (portée par l’ASN) est plus marquée. Néanmoins, le cœur du fonctionnement du système demeure un dialogue, à trois, entre l’ASN, l’IRSN et l’exploitant. Ce dernier est le premier responsable de la sûreté et doit apporter la démonstration de la sûreté de son installation au duo ASN/IRSN.

Historiquement, le modèle américain est plus réglementaire. Depuis les années 1980, la NRC, l’autorité de sûreté des États-Unis, se focalise sur la performance et l’efficacité à l’aide d’approches quantitatives (objectifs quantifiés, analyse coût-bénéfice, études probabilistes, doses reçues par les travailleurs ou la population…). Ces approches prennent une place croissante dans le processus de décision autour de la question « How safe is safe enough ? ». Du fait de leur différence, le modèle dialogique français est surnommé ironiquement « french cooking » par les Anglo-Saxons pour appuyer sur le fait que tous les aspects liés à la sûreté se règlent entre spécialistes. Le « French cooking », qui a été mis en avant comme un facteur de réussite de la réalisation du programme nucléaire, est aujourd’hui régulièrement critiqué pour son absence ou son peu de prise en considération explicite d’objectifs quantifiés (et des coûts associés) et une tendance à « toujours plus de sûreté ».

Concernant les aspects organisationnels, dans le cas de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France, le modèle de « technical and scientific support organisation » (TSO), consiste à séparer l’organisme réalisant de la recherche et fournissant une partie importante de l’expertise technique (l’IRSN) de l’autorité de contrôle (l’ASN), qui réglemente, contrôle et décide. Des modèles différents existent dans d’autres pays et d’autres secteurs d’activité, où le modèle « intégré » est privilégié, comme c’est le cas pour la NRC aux Etats-Unis, qui réunit en son sein expertise et décision. Mais, les modèles français et américains se sont développés dans des contextes différents. La NRC associe depuis sa création de nombreux laboratoires américains sous contrat, disséminés sur le territoire, qui permettent à la NRC de disposer de recherches et d’une expertise scientifique sur une multitude de sujets pour affiner ses propres expertises et prendre ses décisions. Une grande partie de la recherche réalisée pour la NRC provient donc de laboratoires académiques ou industriels extérieurs. Dans le cas français, une très grande part de la recherche utile pour l’expertise de la sûreté est réalisée par les organismes du nucléaire (IRSN, CEA, mais aussi EDF). De plus, les exploitants en France sont assez puissants et peu nombreux. Aux États-Unis, ils sont plus nombreux, souvent plus petits et exploitent des réacteurs variés.

Les modèles d’expertise et de contrôle existants et les pratiques associées dépendent fortement des histoires nationales et des trajectoires liées à la gestion de tel ou tel risque.

Le Monde de l’Énergie —Quels sont, selon vous, les grands avantages de cette gestion duale propre à l’Hexagone ? Et quels sont ses points faibles ?

Mathias Roger et Michaël MangeonLa gestion duale propre à l’hexagone offre des formes de garanties contre deux déviances possibles d’un système de contrôle et d’expertise : la « capture » de l’autorité de sûreté par les intérêts de l’industriel et les excès de zèle du contrôleur.

Tout d’abord, dans le système français, dans lequel l’exploitant principal (EDF) est puissant et compétent, le dialogue à trois avec l’ASN et l’IRSN permet d’éviter un face-à-face entre EDF et une autorité de sûreté « seule », certes indépendante, mais sous la pression d’un nouveau programme industriel par exemple. En différenciant expertise et décision au sein de deux organismes, le dialogue à trois se déroule dans plusieurs arènes entre ASN-IRSN, IRSN-exploitant, ASN-exploitant, voire les trois en même temps. Ces différentes arènes permettent d’élaborer des points de vue intégrant des enjeux spécifiques à chaque organisation et, au bout du compte, d’obtenir des décisions de l’ASN consolidées par un dialogue exigeant entre l’IRSN et l’exploitant. L’IRSN n’étant pas considéré comme l’autorité de sûreté par l’exploitant, le dialogue exploitant-IRSN permet de lever certains freins et trouver du consensus avant de produire un avis d’expertise. Dans un contexte en cours et à venir de tensions sur les ressources humaines liées au fort besoin de personnel dans le domaine du nucléaire et de possibles « fuites » de personnel de l’IRSN chez les exploitants, la question du maintien des compétences est également essentielle pour éviter le risque de capture. Une autorité moins compétente est plus susceptible de se faire « capturer » par les intérêts des industriels, au sens où elle ne pourra que peu questionner les éléments proposés par l’industriel dans sa démonstration de sûreté. Un phénomène de capture s’est produit avec l’accident nucléaire de Fukushima au Japon entre l’autorité de sûreté japonaise et l’exploitant Tepco.

Avec son triptyque exploitant IRSN et ASN, le système français propose une forme d’équilibre qui permet à l’exploitant de défendre des enjeux (scientifiques, techniques, de faisabilité industrielle…) au sein de différentes arènes et devant différents organismes. Un contrôleur seul, puissant, indépendant, qui va accueillir en son sein des chercheurs et experts de l’IRSN qui constituent le triple de ses effectifs actuels (1500 pour l’IRSN et 500 pour l’ASN) possiblement revanchards, peut devenir plus contraignant qu’avant pour l’industriel. Il n’est pas exclu que le modèle français devienne encore plus administratif (il l’est déjà beaucoup) et réglementaire et, in fine, peut-être plus contraignant. Une situation analogue s’est produite aux USA fin des années 1970 et au début des années 1980. La NRC, le régulateur américain a été accusé d’aller trop loin, d’être simplement un organisme réglementaire et de perdre contact avec la réalité des industriels. L’éloignement du monde industriel associé un forme d’excès de zèle est un autre risque à éviter.

Pour ses faiblesses, on peut dire que le système français dual est sans doute moins « lisible » pour la société qu’un système intégré. Il peut être difficile de comprendre l’intérêt de disposer de deux organismes, qui, en y regardant de loin, semblent avoir des attributions très proches. Ensuite, et malgré une progressive ouverture vers le public et la publication des avis de l’IRSN et des décisions de l’ASN, le fonctionnement du dialogue technique reste en France assez opaque. Il est en effet parfois difficile d’expliquer le fondement des décisions, qui repose sur du jugement d’expert et s’opère souvent au cas par cas. Corrélativement, il peut être difficile de « contrôler » ce contrôle de la sûreté, par le parlement par exemple. Enfin, le dialogue technique n’est pas un contrôle de conformité, mais un processus de long terme qui nécessite le maintien de compétences techniques et scientifiques de pointe, chez l’expert public et les exploitants notamment. En ce sens, il est plus exigeant qu’un contrôle de conformité.

 

Rendez-vous demain, pour découvrir la seconde partie de l’entretien, centré sur le projet de fusion de l’ASN et de l’IRSN, les craintes qu’il suscite et les questions qu’il ouvre.

 

Michaël Mangeon

Michaël Mangeon est docteur en sciences de gestion, chercheur associé au laboratoire environnement ville et société (EVS) de l’université de Lyon et spécialiste de l’histoire de la sûreté nucléaire.